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大旨对新星城乡一体化产生渐趋完整的计策性发挥,大力发展小城镇方便人民群众城市和乡下统筹发展

2020-03-12 13:32

原标题:智库|曹广忠展望小城镇发展:数量和产业承载功能或将减少曹广忠 学会区域规划与城市经济学委会委员,北京大学城市与环境学院城市与经济地理系主任、教授曹广忠教授的报告内容由三部分构成:一是,城镇体系格局中的小城镇:一般规律与经验;二是,我国城镇化进程中的小城镇:轨迹与实践;三是,现阶段的发展特征与探索:趋势与展望。一、城镇体系格局中的小城镇:一般规律与经验1.  城镇化进程中的大城市优先发展倾向从人口超过100万集中度的国际比较和三大全球城市人口变化情况中可以看出,不同国家都呈现出人口正在往大城市聚集的趋势。从世界银行的数据(既有历史数据也有趋势预测)可以看出,很多国家的大城市人口在快速增长,乡村人口在减少,不同地区、不同层级的城市在承载人口方面的趋势变化均是人口向大城市集中。图1 全球城市人口国际比较和变化情况图2 世界银行关于人口分类变化趋势图 图3 世界银行关于人口分类分地区现状及预测图2.  小规模层级城镇缩减历史上城市人口格局的变化,从美国、日本的数据中可以总结一些经验。图4中左边是美国1790年到1950年的人口发展图,美国是一个发展波动较小的国家,其城市体系是稳步发展的,城市数量增加,规模也在增大,曲线是平行的,说明其各个层级都得到发展。右边是日本的数据,大体的趋势是曲线变得越来越陡,表明向大城市聚集的程度更高,是聚集的趋势。除集聚以外,曲线在末端有交叉,说明最低层级的城市数量减少。日本的县相当于中国镇的架构,从日本的数据可以启示我们,中国的小城镇小层级城市的数量可能将是减少的。图4 美国、日本城市位序规模分布变化图3.  理论解释大城市优先发展倾向、小规模城镇缩减这一现象和普遍规律,可以从“中心地”理论、城市地理学和城市体系的角度来思考和解释。图5表现了城镇体系中不同层级城镇和数量的分布,以及不同层级的等级关系,揭示了城镇规模体系的金字塔模式。图5 城镇规模体系的金字塔结构示意图决定小城市数量的是最基层服务中心的距离,也就是由当时农民进城办事当天往返的距离所决定的。那么小规模层级城镇缩减,就可以考虑从两方面来解释。一是交通条件的改善和城镇服务半径的增大,使得城镇可以服务更大的地域范围,服务更多的人口以保证它的发展动力,因此太小的点就会被替代掉。二是信息化和快速交通造成时空压缩;一方面会出现新竞争格局下的聚集倾向,使得小城镇在空间上需要重新组织;另一方面造成局部地区的分散式网络化,使城镇之间的分工变得复杂,出现跟以往布点不一样的小城镇。二、我国城镇化格局中的小城镇:轨迹与实践1.  城镇化进程中的大城市优先发展倾向1978年至2013年我国城镇常住人口从1.7亿人增加到了7.3亿人,城镇化率从17.9%提升到53.7%,年均提高1.02个百分点;城市数量从193个增加到658个,建制镇数量从2173个增加到了20113个。从戚伟、刘盛和[1]的研究来看,我国城市人口向高位次城市聚集趋势是明显的;流动人口的分布依然是向大城市聚集,小城镇人口的聚集程度比较小。因此,尽管小城镇的数量在增加,小城镇的聚集人口在整个城镇化进程里地位并不高。从2010年到2015年,我国小城市总体人口规模减少,大城市总体人口规模增长明显;另外,从2000-2010年我国各等级城市城区人口、所占比重及变化的情况,2000年、2010年中国城市规模指数变化等数据也可以看出人口向高位次城市集聚分布的趋势。相较于超大城市、大城市的人口增长趋势,2000年到2010年我国建制镇人口仅增加了0.9亿人,实际小城镇人口规模增长是非常有限的。四普、五普、六普的人口数据也可以说明,小城市是明显在减少的。在我国城镇化进程中、城镇体系中,随着城镇化水平的提高,大城市优先发展的规律是普遍存在的。图6  2010年、2015年大中小城市的人口规模2.  1978年以来改革探索的城镇化政策及效应我国小城镇的地位在城镇化发展过程中具有特殊意义。1978年改革开放初时,城市的承载力有限,小城镇在承载大量劳动力方面起到了很重要的作用,提供了约1.25亿就业岗位的乡镇企业大部分是在基层,包括农村、乡镇、集镇等。城镇化的第一推力是来自农村的解放,第一波支撑是来自小城镇的支撑。1984年改革重点转入城市,以中小城市快速发展为代表的“拉力”逐渐转为主力。在此过程中,我国提出了不少政策。例如,1980年代初乡镇企业与向城镇发展很突出;1986年中央一号文件允许农民自理口粮进城务工经商;1990年代进城务工潮,城市优势显现;1998年十五届三中全会颁发了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,提出“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略”;2000年中共中央、国务院发布关于促进小城镇健康发展的政策。1990年代后期以来,大城市快速发展趋势得以持续,而小城镇的发展事实上并不活跃。主要原因有三方面:一是小城镇发展的基础已经削弱;二是乡镇工业大发展的市场机遇、创业环境不再;三是进一步发展的金融环境、民间投资制约。三、新时期小城镇发展探索:趋势与展望1.  新时期小城镇发展的相关政策表达在我国的发展方针和相关政策表达中,在一定时期是按照城市规模分为大中小城市来提出发展要求的。“六五”计划提出,“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的方针;“七五”计划提出,“继续贯彻执行控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市的方针,切实防止大城市人口规模的过度膨胀,有重点地发展一批中等城市和小城市”;“八五”计划提出,“要坚持实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针,有计划的推进我国城市化进程,并使之同国民经济协调发展”;“九五”计划提出,“逐步形成大中小城市和城镇规模适度,布局和结构合理的城镇体系”。到了“十五”计划,国家明确提出“有重点地发展小城镇”,这是一个非常重要的转折点,意味着小城镇相关政策从“重点发展”到“有重点地发展”的转变。之后,“十一五”计划提到“坚持大中小城市和小城镇协调发展”,“十二五”计划提到“有重点地发展小城镇”,“十三五”计划提出“加快发展中小城市和特色镇”“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”,小城镇不再作为一个重要的规模层次全部发展,而是有重点地发展一批小城镇。在《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中,第四篇针对“有重点地发展小城镇”这一政策,提出“控制质量、提高质量、节约用地、体现特色”“大城市周边的重点镇”“具有特色资源、区位优势的小城镇”“远离中心城市的小城镇”等一些更具体的内容,逐渐将小城镇“有重点、特色化”的发展路径理顺。此外,更以专栏的形式提出“重点建设的陆路边境口岸城镇”、“县城和重点镇基础设施提升工程”等更加具体化的发展要求。2.  新时期小城镇发展的实践探索从“十五”开始,小城镇“有重点、特色化”的发展路径就基本明晰,此后不同机构也做出了一些非常切合实际的探索。例如,2004年六部委颁布了第一批重点小城镇1887个,2014年七部委批准颁布3675个重点镇,这些都是围绕“有重点地发展小城镇”而进行的实践。又例如,1995年起,体改委等多部委推行综合改革试点镇;2016年住建、发改、财政等部委发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,2017年颁布了第一批127个特色小城镇,2018年颁布了第二批276个特色小城镇;此外,还有其他部委和、行业、地方颁布了其他的特色小镇、特色小城镇等。从效果来看,这些特色小镇、特色小城镇,总体发挥了人口和产业承载、地域经济服务中心、农村服务供给等功能,有一定效果。3.  新时期小城镇的基本功能现在、过去、未来,小城镇的基本功能都应包括其城镇属性、乡村属性和乡-城过渡属性,并且始终有其作为地域中心的乡村服务功能和作为城镇体系节点的生产交换功能所带来的发展动力。新时期城镇化格局中的小城镇,其基本功能可以凝练为五点:一是作为城乡统筹和城乡一体化联系纽带的功能;二是面向乡村的基本公共服务供给中心的功能;三是小城镇是城镇化承载功能的重要组成部分;四是其作为人口乡-城转移的承载地和缓冲地的功能;五是其作为城镇化格局中地方特色和传统文化传承的承载地功能。4.  新时期小城镇发展的时代属性在新时期,对小城镇发展时代属性的思考,可以更好地判定小城镇的未来发展。这些时代属性包括城镇化工业化中后期的小城镇,五位一体建设背景下的小城镇,城乡融合发展格局中的小城镇,乡村振兴战略实施中的小城镇,空间和资源统一管理策略下的小城镇,信息化和智能化技术影响下的小城镇等。5.  新时期小城镇功能的变与不变展望在新时期不同时代属性下的小城镇,其功能变与不变也是值得思考的部分。从小城镇在新时期城镇化格局中的地位和作用来看,小城镇依然是城镇体系的组成部分,有其作为产业承载、人口承载、区域中心的重要功能;同时,小城镇依然是联系城乡的基础环节,是城之尾乡之首。从小城镇发展的一般趋势来看,也会产生一些变化。部分城镇规模会晋升,部分新的小城镇会形成,可能会带来交通格局、区位条件等的改变;小城镇作为城尾乡首的功能会稳定,其总体数量会由增长趋缓转向逐步缩减。基于规模逐级传导功能服务的职能特点弱化、基于8.6亿农村人口分布格局的空间体系重构等,都会带来小城镇若干功能的演化,也会赋予小城镇新使命。新的使命包括以下几个方面:体现新型城镇化理念和时代发展的背景;联系城乡的基础环节;乡村生产生活服务中心;基本公共服务均等化的基础性支点;中国特色乡村格局和新型镇村体系的重要支点;一定的产业和人口承载功能,等等。6.  新时期小城镇发展路径展望展望发展路径,小城镇在城镇化格局中承载人口占比下降,小城镇数量将逐步缩减,部分转型发展,部分缩减归并。总结来说,就是重点城镇和特色城镇这两大路径。小城镇主要类型判断标准,以前是以经济为主导的标准,以后标准会更加多元化,包括小城镇作为城乡衔接的枢纽、乡村服务中心、网络化城镇地域的功能节点,以及资源、产业、区位等特色。7.  小结总体来看,曹教授提出五点小城镇发展的趋势与展望:一是小城镇数量、人口产业承载功能地位是在减弱的;二是工业职能主导的城镇动力作用是在减弱的;三是城乡衔接功能主导的节点城镇数量减少但功能会转变,这与农村发展水平提高和农村居民的需求提升相关;四是城镇网络中的功能节点城镇类型多元化;五是特色小镇发展强化但不会泛化。 参考文献[1] 戚伟,刘盛和.中国城市流动人口位序规模分布研究[J].地理研究,2015,34(10):1981-1993.供稿单位:中国城市规划学会小城镇规划学术委员会原题为《曹广忠:我国城镇化进程中的小城镇——功能演进与展望》

●新型城镇化承载着促进经济发展和社会公正的双重转型使命,而发展中小城镇正是化解上述城镇化问题和困局的核心战略路径。

据新华社信息北京4月29日电 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇最近发表文章说,关于优先发展大城市的主张。有利的论点:一是城镇规模效应。二是大城市能提供更多的就业机会,容纳更多的人口,孕育更大的市场。三是只有大城市才具有国际影响力,才能有效地参与国际市场竞争。反对的理由:一是大城市带来的城市膨胀病,或称“大城市病”。二是大城市效益高,但投入也相对较大,只有发展到一定阶段,才有可能建设更多和更大规模的城市。 关于优先发展小城镇的主张。其有利论点:一是城镇化的成本低,投入相对较少。二是城镇化过程平稳,社会转型的震动相对较小。三是小城镇是城乡结合部,大力发展小城镇有利于城乡统筹发展。反对的理由主要有:一是小城镇就业机会少,难以解决中国长期存在的就业问题。二是小城镇基础设施较落后,如果提高基础设施建设水平,则投资效益又不高。三是小城镇造成面上的环境污染日益严重。 关于优先发展中等规模城市的主张。其有利论点:一是可以避免大城市的膨胀病,又能克服小城镇的规模不经济问题。二是如果同时考虑城市规模效益和城市建设投资成本,则中等规模的城市具有最高的投资效率。三是中等城市是大城市的郊区化和小城镇成长的主要归属。反对的理由有:一是中等城市的市场竞争能力有限,不能提供高层次的需求。二是对上一级层次的大城市和下一级层次的小城镇,都具有一定的依赖性,难以形成自身城市发展的特点。 目前,城镇化道路的主流思想仍然是综合了上述几个代表性观点中合理部分而形成的大中小城市和小城镇协调发展的主张。今后我国城镇化的道路可以这样考虑:着力发展各类城市的数量,形成完整的城镇群体系;努力提高城市的人口容量,改善城市的空间布局,严格控制城镇土地的盲目扩张,实现城镇健康、有序的集约化发展。具体说来,大中城市的发展主要是注重数量的增加,以不断增强大城市在创造就业机会的能力,特别是中西部地区更需要大城市起到带动区域经济快速发展的增长极的作用。 我国的国情决定了相当部分人口的城镇化要以小城镇方式实现,未来2.5亿农村转移的新增城镇人口中将有1/3要靠小城镇发展来容纳。小城镇要在稳定数量、努力提高质量、壮大人口规模的基础上,努力提升带动周边农村发展的能力,以便更好地发挥统筹城乡发展的功能。中小城市要增加数量和提高城市功能并重,尽快地形成我国制造业主要基地,承担起沟通大小城镇,协调点与面关系的重要功能与作用。要特别突出强调都市圈、城镇群和城市带的建设作用,以确保大中小城市和小城镇的协调发展。要围绕大中城市,大力发展卫星城镇,鼓励近地城镇形成分工合作有序、经贸关系密切的城镇群,以增加整体区域的经济实力。

●发展中小城镇则是重构城市体系、优化我国城市化空间战略布局的关键抓手。

●新型城镇化的本质特征是资源要素的集聚和优化配置。应充分发挥市场的主导作用,在土地供给、融资和环保等方面深化市场改革,形成良性的激励约束机制。

伴随新型城镇化讨论的日益深入,有关中小城镇的话题开始迅速升温。事实上,围绕我国城镇化到底适合走大城市还是中小城镇优先的道路,历来就存有争议,众说不一。

十八大以来,中央对新型城镇化形成渐趋完整的战略表述,定调“要增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”,并提出“构建科学合理的城市格局,大中小城市和小城镇、城市群要科学布局”等重大决策,为中小城镇的发展开辟了崭新的机遇和广阔的空间。

发展中小城镇反映了时代的要求

上世纪80、90年代,我国曾一度推行重点发展中小城镇的城镇化政策,但效果并不理想。此次中小城镇话题再起,却有着新的背景和内涵。

一是近年来大城市超常规发展,人口急速膨胀,导致交通拥堵、空气污染、房价高企和资源紧张等“城市病”。以北京市为例,2009年实际常住人达1972万人,提前十年突破1800万人的人口规模控制指标。2012年底这一数据又刷新至2069.3万,人口严重超载。目前北京的人均水资源不足100立方米,生活垃圾处理严重超负荷运作,雾霾和交通拥堵更已成为困扰北京居民生活和工作的问题。事实上,其他特大城市如天津、上海、广州等也都不堪重负,步入规模不经济的发展困境。在新型城镇化背景下,中小城镇重回讨论视野,某种程度上是一种“倒逼”效应。

二是面对全球性金融危机和经济衰退,我国正积极谋求历史性的转型发展。其中扩大内需成为经济社会发展的长期战略选项。而加大中小城镇发展力度,能够有效带动投资需求和消费需求,通过发展中小城镇“促转型”的战略意义开始凸显。

三是长期以来“外延式”和“速度型”的城镇化发展方式,累积了诸多经济社会矛盾,如土地财政依赖、城市体系失衡、城乡差距扩大、收入分配不公等,难以持续。新型城镇化承载着促进经济发展和社会公正的双重转型使命,而发展中小城镇正是化解上述城镇化问题和困局的核心战略路径。可以说,加大中小城镇建设和发展力度,已成为一项紧迫而重大的时代课题。

中小城镇在新型城镇化战略中的重要作用

首先,中小城镇是吸纳农业人口转移的主要载体。多年来,我国农业人口大量涌入大城市特别是东部沿海城市务工,产生一系列消极的经济社会后果。一方面,大城市人口超载,人居和产业环境恶化,接纳农业人口转移的能力也明显减弱。另一方面,全国近2 .4亿农民工游走在城市边缘,却没有市民身份;农村的留守老人、留守儿童和留守妇女生活则更为艰困。农民工不能顺利融入城市、公平分享国家经济社会发展成果,是我国城镇化的社会代价和道义负债。

当前,大城市出现人口和产业“双转出”趋势,越来越多的农民工选择在家乡就近的小城镇或中小城市就业落户。中小城市和小城镇在吸纳就业、促进城乡基本公共服务均等化的作用得以显现。新型城镇化的根本要求是人口城镇化而不是土地城镇化。农民工市民化、农业人口转移无疑是未来城镇化的中心任务。农业人口就地、就近城镇化模式有着低经济成本和低社会成本的巨大优势,而中小城镇无疑是这一转移过程的主要阵地。

其次,中小城镇是优化城市体系的战略关键。我国步入城市化中期阶段,但城市体系布局的现实却不容乐观。目前来看,大城市数量不多,但人口集聚过度、转型压力巨大;中小城市发展相对缓慢,且面临特色迷失、公共服务资源不足和产业竞争力脆弱等制约;而小城镇人口虽有增加,但城镇化质量低、基础设施落后,未能有效发挥对农村和农业的带动效应。整个城市体系不平衡、不协调,亟待优化和改进。而发展中小城镇则是重构城市体系、优化我国城市化空间战略布局的关键抓手。一方面,中小城镇的发展,能够为大城市的人口和产业转移创造条件,进而有利于大城市优化环境,提升管理和服务,更好地承接国际产业转移,实现创新驱动和结构升级,从而更好地发挥区域辐射带动功能。另一方面,依托区域内大城市功能,结合中小城镇自身特点、能力和资源禀赋进行差别化定位,重点发展一批中小城市,能够更好地促进区域经济整合,形成城市组团、联动发展的城市群效应。

此外,值得一提的是,我国现有近2万个建制镇,是联接城乡的重要纽带。与西方的逆城市化有着本质的不同,我国发展小城镇是顺乎国情、推进农业现代化和包容性发展的必然要求。有条件的中心镇、城关镇可以发展为小城市甚至中等城市。总之,重点发展中小城镇,有助于形成一个有机的城市网络体系,促进大中小城市和小城镇协调发展,并且有力推进城乡一体化进程。

再次,中小城镇是践行绿色低碳发展的主力军。当前,我国城镇化面临土地、能源、水资源和环境等诸多挑战,坚持走绿色低碳的新型城镇化道路势在必行。中小城镇空间分布广、遍地开花,而且发展模式的低碳转型成本也相对较低。推进中小城镇的绿色低碳发展,对于我国实现低碳转型有着实质性的意义。

中小城镇发展战略与思路

第一,加强制度创新,优化公共服务与公共治理。中小城镇的改革应以增强人口聚集能力和经济发展活力为重点。首先,应通过科学规划、制度供给和服务型政府的建设,来不断优化地方政府在新型城镇化进程中的引导作用。特别是户籍制度、土地制度、财税金融制度和行政管理体制机制等改革要及时、有序推进,为要素自由流动营造良好的制度环境。优化中小城镇在就业、住房、教育、医疗、基础设施、社会保障等方面的公共产品供给,鼓励中小城镇将农业转移人口纳入城镇住房保障体系、社会保障体系和就业培训体系。其次,新型城镇化的本质特征是资源要素的集聚和优化配置。应充分发挥市场的主导作用,在土地供给、融资和环保等方面深化市场改革,形成良性的激励约束机制。此外,还应加强治理创新,优化地区之间、部门之间和基层社区的治理机制,鼓励公私协作并创造条件让城乡居民参与城镇化过程的讨论和决策,最终形成“包容性增长”的良治格局。

第二,实施基于城市群的中小城市规划。区域范围内的大中小城市应尽可能构建功能互补、分工合理的内在联系,空间上形成城市网络体系,产业上形成城市价值体系。国家和省域都应积极谋划跳脱行政区划的城市群发展规划。在城市群体系中,无论是中心、枢纽还是节点城市,都才能更好地实现自身使命和价值。中小城镇自身更要突破行政区划的狭隘视野和单体城镇化的封闭观念,重新审视区位、环境、资源、交通、产业、文化和社会发展条件,在区域城市体系或城市群中找准特色定位,明晰发展道路。

第三,完善现代产业在大中小城市之间的布局。各种规模等级的城市,要发挥自身的比较优势,建立适合其发展条件的产业。中小城镇要利用自身在基础设施、人居环境等方面的优势,吸引各类产业落地,创造更多的就业机会。尤其是重视对现代信息技术的利用,以信息技术弥补自身条件的不足,加快发展现代服务业,积极承接大城市服务业的溢出与转移,是激发中小城镇持久活力的关键所在。

第四,坚持绿色低碳发展,打造宜居优势。中小城镇在规模上更加人性化,环境也更亲近自然,相对大城市而言,宜居优势开始凸显。应积极规划绿色低碳发展道路,发挥中小城市风能、水能、农村沼气等清洁资源相对丰富的优势,开发利用清洁能源,发展低碳产业。进一步拓展宜居优势,吸引人才和投资。

第五,加强文化特色。中小城镇是我国厚重、多样化文化的生命脉络,而文化则是中小城镇最重要的资产和识别。中小城镇应传承和发展地区文化,走出千城一面、文化迷失的传统城镇化误区,通过文化继承和创新来增强城市特色和吸引力,提升城市的创意和创新能力。

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